21世纪经济报道记者边万莉
时隔14年，多用途预付卡业务即将迎来新规。
近日，中国人民银行发布《储值账户运营Ⅱ类业务管理办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》）。《办法》首次将虚拟预付卡纳入统一监管框架，同时要求发卡机构自行签约和管理特约商户等，全方位收紧预付卡全链条风控标准。
博通咨询首席分析师王蓬博表示，一旦《办法》落地，存量多用途预付卡机构会直面明确的整改压力，市场内多数机构存量业务均存在第三方受理合作、商户运维外包、多品类线上售卡等经营模式。新规禁止核心业务外包、要求全部商户自主签约，配套两年过渡期，机构需要在缓冲周期内完成合作渠道清理、商户签约主体变更、不合规线上售卡业务关停等工作。
《办法》共七章四十五条，涵盖发行、受理、使用、充值、赎回、监督管理、法律责任等内容。作为《非银行支付机构监督管理条例》（《条例》）的配套制度，该《办法》是在《支付机构预付卡业务管理办法》（2012年）基础上，结合业务实际和监管需要，对现行制度进行了修订完善。
时隔14年修订完善
2024年5月，我国支付机构监管的首部行政法规《条例》正式实施。该文件构筑了非银行支付业务监管的基础框架和主体内容，进一步推动非银行支付业务的全面、科学监管，为行业有效防范化解风险、切实服务实体经济、形成高质量发展格局提供重要的法治保障。
立足功能监管理念，《条例》第十五条明确规定，“非银行支付业务根据能否接收付款人预付资金，分为储值账户运营和支付交易处理两种类型，但是单用途预付卡业务不属于本条例规定的支付业务。”
根据《非银行支付机构监督管理条例实施细则》，原《非金融机构支付服务管理办法》规定的预付卡发行与受理、预付卡受理归入储值账户运营Ⅱ类，经营地域范围不变。《条例》实施后，支付业务许可证登记的业务类型对应调整为储值账户运营Ⅱ类（经营地域范围）、储值账户运营Ⅱ类（仅限于线上实名支付账户充值）、储值账户运营Ⅱ类（仅限于经营地域范围预付卡受理）。
针对预付卡业务（即储值账户运营Ⅱ类），央行曾在2012年发布《支付机构预付卡业务管理办法》（以下简称《管理办法》）。此次，为做好《条例》配套制度衔接，央行在全面梳理《管理办法》基础上，结合业务实际和监管需要，对现行制度进行修订完善，组织起草《办法》。
此外，《办法》是促进储值账户运营Ⅱ类业务健康发展的制度保障。央行在起草说明中表示，“随着预付卡业务发展，市场中出现了一些新情况，既有便民利民的创新实践，也有违规问题和风险事件。对此，有必要结合预付卡业务发展趋势和风险隐患，适配完善监管制度，营造良好的政策环境，促进预付卡行业健康有序发展。”
虚拟预付卡均禁止对外代销
从定义看，《办法》所称预付卡，是指非银行支付机构以实体介质或者电子数据形式发行，用于记录付款人预付资金余额、在发卡机构之外购买商品或者服务的预付价值。单用途预付卡业务不属于本办法规定的储值账户运营Ⅱ类业务。
王蓬博表示，《办法》定义范畴同步覆盖实体预付卡、虚拟预付卡两种形态，并针对两类卡片分别明确发行公示、信息查询的硬性要求，补齐了虚拟预付卡多年来缺乏专项监管的规则空白。
“这并不意味着预付卡机构可以全面转向线上发卡。”支付产业网创始人刘刚表示，这次不是向各类礼品卡、福利卡和企业卡全面开放线上发行，而是给公共交通等高频小额场景开了一道受到严格约束的数字化窗口。
按照规定，预付卡支付机构原则上应当通过实体网点发行销售预付卡。基于公共交通领域小额、便民支付需求，确需通过网络渠道发行销售预付卡的，预付卡支付机构应当通过自营网络平台办理，且单张预付卡资金限额不超过200元。
王蓬博表示，“预付卡发行充值渠道的管控标准明显收紧，实际上线上售卡早已存在，线上充值仅需要具备互联网支付资质就能开展。《办法》清晰划定线上渠道准入边界，所有虚拟预付卡均禁止对外代销。”
分类来看，预付卡分为记名预付卡和不记名预付卡。《办法》规定，单张记名预付卡资金限额不超过5000元，单张不记名预付卡资金限额不超过1000元。预付卡不得具备透支功能。刘刚认为，尽管业务名称变成了“储值账户运营Ⅱ类”，但《办法》并没有放松预付卡的基本边界。
在资金清算方面，《办法》规定，“预付卡支付机构应当通过中国人民银行确定的清算机构直接向特约商户划转结算资金。”对比旧版文件，发卡机构通过客户备付金存管银行直接向特约商户划转结算资金。刘刚认为，这一变化与备付金集中存管和支付业务“断直连”后的基础设施体系相衔接。
取消“发卡、受理两张皮”
此外，预付卡发卡受理分工与商户管理的逻辑，正在被重构。
2012年发布的《管理办法》办法允许预付卡发卡机构自行拓展、签约和管理的特约商户，不低于全部受理商户的70%。剩余部分可以由受理机构接受发卡机构委托，通过三方协议参与受理。由此形成了预付卡行业长期存在的“发卡机构加受理机构”合作模式。
而《办法》直接取消发行与受理双主体拆分模式，并删除七成自营商户的比例限制，明确要求：“预付卡支付机构应当为其发行的预付卡提供受理服务，自行签约和管理特约商户；不得将涉及资金安全、信息安全等的核心业务和技术服务委托第三方处理。”这意味着，发卡机构的自营要求将从“不低于70%”提升至全量自行签约、全量自行管理。
刘刚指出，对于长期依赖外部受理网络、商户服务商或者其他持牌机构完成受理覆盖的预付卡机构而言，需要重新确认商户归属、签约主体、终端和接口控制权、交易数据权限，以及风险责任最终由谁承担。从某种意义上说，预付卡行业过去的“发卡、受理两张皮”，正在被重新缝合。
“第三方预付卡受理代理商的生存空间持续压缩，过去依托独立受理资质承接商户拓展、终端运维的服务商，后续无法介入商户签约、交易风控等核心环节，业务范围只能收缩。”王蓬博如是说。
在商户管理方面，《办法》要求，预付卡支付机构应当承担特约商户管理责任，建立特约商户风险评级和检查制度，结合特约商户风险等级，采取相应的风险管理措施，并对特约商户的预付卡受理行为进行检查、评估和持续管理。特约商户出现损害当事人合法权益及其他严重违规违约行为的，预付卡支付机构应当立即终止其预付卡受理服务。
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